早在2000年，習近平在福建工作期間就提出建設“數字福建”，開啟了福建大規模推進信息化建設的進程。

18年后，這一決策的范圍擴大到全國。在近日的全國網絡安全和信息化工作會議上，習近平強調，發揮信息化對經濟社會發展的引領作用，自主創新推進網絡強國建設。

當“數字中國”的戰略布局落到全國600多個城市，城市成為信息技術應用試驗場，一個個初步完成數字化、正邁向智能化的城市組成了“數字中國”。隨著城鎮化建設，“智慧城市”應運而生，還帶著解決城市建設與管理中存在問題的使命而來，目前，國內有41%的城市設立了智慧城市領導小組。

然而，這是一個復雜的系統工程。從概念提出，到實際踐行差不多十年，智慧城市的建設還有不少亟待解決的問題。比如，呼吁打破“數據孤島”，是否有法律能夠支撐數據的所有權、使用權？當信息基礎設施像水、電、氣一樣成為公共資源，政企共建的邊界又在哪里？信息技術是否真能如愿解決現實空間的矛盾？

4月22日~24日，由國家互聯網信息辦公室、國家發展和改革委員會、工業和信息化部、福建省人民政府聯合主辦的首屆數字中國建設峰會在福州舉行。會議期間，中國工程院院士、深圳大學智慧城市研究院院長、地理信息工程專家郭仁忠，以及城鎮化和城市研究專家、國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎，二位重磅嘉賓做客“城市相對論”第4期，深度討論了我國智慧城市建設的特點與痛點。

●硬骨頭一：智慧城市不單純是一個信息化問題

“有些問題信息技術可以解決，有些還要回到現實當中”

NBD：前不久，全國網絡安全和信息化工作會議在北京召開。習近平總書記強調，敏銳抓住信息化發展歷史機遇，自主創新推進網絡強國建設。在您看來，當前我國信息化發展迎來哪些歷史機遇？如何理解“自主創新”的緊迫性？

郭仁忠：信息化建設和經濟發展確實有契合點。我國的經濟增長還處于高速發展階段，信息通信技術剛好來到了爆發式增長的機遇期。這使我國在城鎮化過程中，能比較好地利用最新技術支撐城市的發展。

比如最新公布的雄安新區規劃，有相當一部分考慮了信息化技術應用?？梢栽O想，假如雄安新區已經是一個經歷了城鎮化的區域，再來做新型智慧城市建設，成本必然會提升，效果也會打折。相對于發達國家來說，我國城市發展迎來的窗口期正好與新技術發展吻合，這是我們的獨特機遇。

很多專家都有這么一個觀點，信息化發展，大不等于強，尤其在信息技術領域，信息技術的特點是顛覆性大于繼承性。一旦新的技術研究成功，很快就會成熟并快速占領市場，對老技術不是改善，而是直接的革新與顛覆。這種情況對我們來講是有利的。如果我們研發出了新的技術，就可以對既有技術、原有市場實現顛覆。從這個角度講，原有的基礎格局不再像過去那么重要。所以，原創技術在新的信息化建設中，顯得特別重要。

談到緊迫性，大家討論最多的是核心技術。我們的市場雖然大，但核心技術用市場是換不來的。雖然我們也有錢了，但核心技術用錢也買不來，別人可以不賣給你。無數案例也證明了這一點，不管什么技術，還是自己要研究，哪怕比別人差一點，但至少不會被別人“掐到脖子”。有產品能夠頂替上去，問題才能解決。

NBD：信息化與城鎮化相互簇擁著前進，城市是最小的信息技術應用與實踐單元。近期舉辦的首屆數字中國建設峰會上，設置了專門的“新型智慧城市”分論壇，此前還有“數字城市”的提法。如何理解這些概念，“智慧城市”的本質是什么？

馮奎：這幾天，大家一直在熱議數字中國。雄安新區規劃綱要剛剛發布，數字雄安也是熱詞。

“數字城市”這四個字放在一起，“數字”一詞更實，是基礎。

18年前，習近平總書記在福建工作時就作出了建設數字福建的部署，埋下了種子和基因，到今天我們熱議數字，意味著數字城市的傳承與新跨越。它既包括了城市智能基礎設施、全覆蓋的數字標識體系、匯聚城市數據和統籌運營管理的智能城市信息管理中樞，地下空間信息管理等，也包括了城市的數字產業自身發展。數字城市所強調的，是技術路徑、是工具、是手段，它將成為未來城市發展的基礎。

“智慧城市”這四個字放在一起，落腳點在城市上面，它強調的是城市功能發展的高水平、新狀態。智慧城市沒有改變城市的基本性質和功能要求，但強調用信息技術使得城市在滿足我們需求時更加聰明、更有效率。智慧城市覆蓋方方面面，是城市進化的大方向。

那么，數字城市與智慧城市的關系是怎樣的呢？數字是智慧城市運行的基礎，數字化是建設智慧城市的具體工作路徑。高度數字化的城市一定是高度智慧化的城市。智慧城市是目標，數字化是主線，這是我的理解。

郭仁忠：我個人覺得，數字城市與智慧城市之間，有繼承性關系，這是一個發展階段的問題。

這兩者都是信息技術在城市建設、管理當中的應用。信息化的應用大概分三個階段：首先要數字化，這是基礎，信息技術沒有數據就談不上數字城市；然后是網絡化，就是實現互聯互通，相當于橋梁；再逐步走向智能化。從獨立操作、獨立運行的單機系統，到后來的企業級解決方案，如今以城市為單位，就是“智慧城市”。

所以我個人理解，智慧城市是現代信息技術在城市單元中實現具備深度和廣度的應用，是數字城市發展的一個新階段。

但這個階段和過去不同。我們提數字城市建設時，還沒有物聯網的概念，互聯網也剛起步?，F在，基于“萬物互聯”，以“大數據”作支撐，計算能力也不同以往，這才支撐了人工智能的發展，城市信息化邁上了新階段。

我想強調的是，智慧城市不單純是一個信息化的問題?，F在提智慧城市，主要是想通過新的技術手段，解決城市建設和運行當中存在的問題。有些問題，用信息技術是可以解決的，但有些問題在網絡空間還解決不了，還得回到現實世界當中來。

比如城市擁堵問題。借助導航系統、智能交通系統輔助，我們可以進行路徑優化選擇，讓通行更流暢。但它其實并不能在根本上解決城市交通擁堵。為什么？擁堵情況下，我們選擇的路徑，往往比正常路徑更遠。這意味著技術雖然能解決時間上的問題，但它實際上增加了整個交通流量。

要真正解決這些問題，需要更科學合理的規劃，需要交通資源的科學配置。所以說從本質上講，智慧城市既是用現代信息技術、通訊技術解決問題，也是通過信息通信來發現問題、診斷問題，來模擬解決路徑，優化城市建設。通過模擬、仿真等各種手段優化城市規劃，把出行距離、老百姓平均出行時間縮短，那它的效益是非常大的。

總體而言，我認為城市發展到一定規模出了問題，我們用新手段去解決；即使沒有出現“城市病”，也可以用新技術來優化。最終讓城市建設更科學更合理，運行效率更高、更宜居。這是我對智慧城市的理解。

●硬骨頭二：都知道數據好，但數據開放缺乏法律支撐

“要界定數據所有權和使用權問題，這一塊的法律是缺位的”

NBD：經過這么多年探索，中國“智慧城市”建設發展到什么階段了？

馮奎：從發展現狀來看，有這么幾個特點：首先是從初步熟悉到系統把握智慧城市的內涵；其次是從條塊狀態的應用向智慧城市和智慧社會的推廣；第三，是從基礎設施的工程建設到更加側重豐富的智慧應用；此外，是從政府為主的投資到各類主體探索形成商業模式；最后，是從靜態的頂層設計到探索采用演進式規劃。

郭仁忠：我先用一句話概括——建設智慧城市的共識已達成，目標也非常明確，路徑正在探索，成果也在不斷涌現，效果也已初步體現。大城市、中等城市、小城市之間有不同做法，也應該有不同做法，因為它們面臨的問題是不一樣的。

社會各界都認為應該堅持智慧城市的建設，也充滿了向往。但究竟什么是智慧城市，如何建設智慧城市，現在還不是特別清晰。

個人認為，這些東西不可能全部想好了再動手，它是一個不斷成長的過程，就像一個城市，每過十年、二十年要重新做一次規劃。因為城市發展以后情況發生變化了，世界上沒一個城市是把規劃做好了然后再建，然后建完就不動了。城市就像人一樣不停在成長。三歲時做衣服不能一直穿，個子在不斷長大，需要做新的衣服來穿。城市工作也是如此。要根據新的情況不斷做規劃，就像人長高后不斷換新衣一樣。

但這個規劃要做得適度。三歲小孩穿不了十歲孩子的衣服，太超前。規劃很超前就意味著成本高、不適用。比如一個城市規模尚小時就把地鐵修好了，它的運營成本就高。有人會說，這么擁擠了才修地鐵，為什么不早修？早修運營成本高，經濟支撐不了。

這樣的矛盾總是存在，但我也相信探索是永恒的。因為有新技術產生，它會顛覆老技術，產生新的靈感，智慧城市的建設也不再是過去簡單的信息化。

NBD：智慧城市的建設要邁入下一程，您認為最大的障礙是什么？

郭仁忠：從現狀來看，最大問題不是技術上的，不是不會做，真正的障礙還是數據問題。

智慧城市的基礎支撐是數據，所以現在很多聲音呼吁要開放數據。我們也做了研究，關于城市的數據是很多的，政府并不擁有所有的數據，也只擁有部分數據，這些數據來自政府為市民服務的過程，來自城市的規劃建設管理。還有數據在企業手上，我們每天在微信上聊天、社交，在淘寶上購物、交易。

但是，反過來想想，這些數據是誰的？比如說手機信令數據是不是歸運營商所有？

這個問題還沒有答案，這需要法律來回答，但目前沒有一部法律能回答。做數字中國也好，要建智慧城市也好，數據的（歸屬權）問題不解決不行，法律上不能滯后。所以我個人理解，數據開放不是說哪一個政府或者企業有沒有魄力來開放，而是少一個法律支持：怎么開放？什么情況下可以開放？開放到哪一步？開放給哪些人員使用，可以使用到哪一步？

現在有時候是不敢開放。比如我們要做一個城市模型，分析城市人流、交通流，運營商的基站數據是最好的。如果有了手機移動信號的數據，建模、分析沒有問題，但是運營商不敢提供給我們，即便是做研究。問題就來了，哪些數據的挖掘應用是合法的？例如，挖掘別人的隱私就應認定為非法。因此，要界定數據的所有權和使用權問題，界定數據使用的合法性問題，這一塊的法律是缺位的。

開放數據，我認為不僅是政府要開放，企業也要開放。數字經濟，數據就是原材料、生產要素，相當于土地，有數據才能做加工、才能出產品。其次，土地也有土地管理法，沒有法律支持，沒人敢開放數據。

馮奎：這個問題越到深處，就越是數據產權的問題，如果要交易，就必須有產權，這是基礎。

不少地方陷入困境，原因無外乎幾個方面。首先，建設智慧城市的理念還跟不上，缺乏科學的規劃引領；有的地方管理也跟不上，沒有形成共建共享機制，缺乏各主體之間的相互協同；還有一個是服務跟不上，市民說好才是真的好，但現在很多城市很難做到；最后是保障跟不上，智慧城市建設需要一定的資源投入，需要充足資金予以支撐。

時代提出了更高的發展質量的要求，智慧城市是新型城市發展的方向。面臨著發展的機遇，在這里我也向智慧城市的建設者們建議，要有決心、信心、恒心、重心、匠心、齊心。特別是，新時代背景下，要實現城市的效率變革、動力轉換，這正是智慧城市所要解決的問題。

●硬骨頭三：建設智慧城市不能被某一方所綁架

“政府是一個總召集人，要設置并推動議程的進行”

NBD：智慧城市建設涉及到政府、企業、社會多個方面，規劃建設管理過程中，三者的關系該如何界定？

郭仁忠：政府該干什么，企業干什么，社會又干什么，邊界還不太清晰。我認為，從本質上來看，智慧城市建設跟城市建設差不多?；A設施應該由政府負責，而后續的服務應該讓社會來做。比如城市地下管網、道路橋梁等公共基礎設施都是政府掏錢做，但商品住宅就是由房地產開發商修建。

智慧城市在建設過程中，也有這樣一個邏輯關系。數字化產品服務方面，如果是數字化公共產品，同樣應由政府負責，比如電子政務系統。而非公共產品或者個性化服務的提供就應由企業來做。

但有個事情需要國家統籌考慮：建設“數字中國”，信息基礎設施應當變成公共產品，為社會服務，向社會開放，但現在還是商品的屬性。我從家里開車到單位，路是不收費的，但打電話是需要收錢的。如果每一條路都要收費，這個城市沒法運行，智慧城市的建設同理。從大方向看，智慧城市的規劃、建設應該堅持公益性導向。主體工程建成后，再引入市場行為，這樣可以更多地降低智慧城市的運營成本。

馮奎：我有一個體會，在智慧城市發展的議程設置方面，需要強調政府在這方面多做工作?，F在，有些地方的議程設置是企業主導，企業提出需求和舉措，再轉嫁到政府頭上。

但正如您所說，如果簡單地讓政府來設置議程，遇到懶政、怠政，不作為又怎么辦？所以需要讓居民也參與到體制機制的建設中來，依靠市民的力量，來倒逼體制機制的完善。比如像一些歐美國家，如果一個社區或者城市沒有搞好，那么市民可能就走了，用腳投票。市民是各類產品與服務的使用者、消費者，他們用選擇權來體現他們的作用。企業也是同理，只有城市發展好了，企業才會落戶發展，其逐利的行為和本質會促進社會的進步。比如共享單車，有利于城市交通擁堵的解決，智慧城市系統開發企業，他們在開發的過程中既為智慧城市建設服務，又獲得了經濟利益。本質上是經濟學上的“自利”帶來“利他”。

所以我認為，對于智慧城市發展的長遠議程，政府是一個總召集人，要發布并推動議程的進行，在智慧城市要解決什么問題、時間節奏、成本收益測算與評估等方面，提出系統性的議題。政府之間要進行比拼，形成競爭的環境。政府、企業、市民各有側重、互相支持又互相提出要求。

郭仁忠：地方政府是否具備議程設置的能力，也是一個問題。我很擔心有些小城市，會被大公司技術、產品、方案所限制。我記得一個案例，那個城市一年的財政收入也就十幾個億，但一家企業為它做的智慧城市方案也要十幾個億，很不現實。這相當于，我的錢只夠買一個錢包，買完錢包以后我就沒錢了。

智慧城市是為城市服務、為市民服務的，這是一個責任問題。智慧城市的主導力量，不應該是盈利目的性很強的企業。

一位城市領導跟我交流，說要打造智慧城市，水務局的找到他說要做智慧水務，規劃局的說要做智慧規劃，城管提出要做智慧城管。從這個角度講，建設智慧城市不能被某一方所綁架。這里的某一方，也不完全指企業，也有可能是某個政府部門，要有頂層設計，城市政府應該有一個主動把握議程設置的能力。

NBD：那么，在具體的智慧城市規劃建設中，思路上是否存在一些誤區？

馮奎：智慧城市是一個開放的系統，不是靜態的。靜態的系統好辦，一年我喝三噸水，那我就準備三噸水。但智慧城市的設計是做3.5噸還是35噸，還是不做，不做的話又會喪失發展機遇。另外，正如前面所說的，跟一個大企業綁定，之前談到的問題就出來了。這樣一來就會出現該達到深度的地方沒有達到，有些方面又過度地超前。

實際上，大家都知道事情該怎么去做，但是最大的問題在于作出錯誤的判斷，判斷錯了該做什么。我們經常說，要做正確的事和正確地做事，如果所做的事情本身不對，就會導致很多問題。所作的努力，如果該達到深度的地方沒有達到，有些方面又過度地超前，就會造成很多問題。

郭仁忠：建設智慧城市過程中，還有一種現象值得我們關注，就是很多城市都在建設“智慧城市大腦”。騰出很大的地方建設指揮大廳，大廳里裝個很大的屏幕，不僅建設的花費要幾千萬元，每年的運行維護費用也要上百萬元，對于小城市而言，這項成本十分巨大。但我在想，這個指揮大廳的作用有多大呢？

現在已經是網絡化時代，如果各部門之間的系統實現了互聯互通，在辦公室就能夠調動各部門的數據，是否還需要這樣一個指揮大廳？我想，了解城市的運營情況，不需要在物理上搞一個很大的運行指揮中心。更需要的是不同政府部門內部實現互聯互通，完成信息交換。

硬骨頭四：西方模式中國不一定照搬

“我不敢說國內智慧城市發展可以，但有些應用非常好”

NBD：國內是否有比較成功的案例？國際上有沒有可以借鑒的？

郭仁忠：坦率地講，我現在還不敢說，哪個城市的智慧城市建設還可以，但有些應用非常好。比如說深圳的掃碼停車，還有杭州的“最多跑一次”政務服務，這些能讓老百姓真正感受到好處。

總體來講，西方城市相對比較成熟，他們要做智慧城市，實際上是一種城市的改造和更新。比如，在路口增設針對盲人的感應系統，或是在路燈上增加引導系統。西方城市很少能像我們做全新的頂層設計規劃。外國城市很少有大規模的投資、系列化的改造。智慧城市最重要的特點是“公益性”，這就需要一個強有力的政府來協調。從這個角度來說，這是我國體制和機制具備的一種優勢。

馮奎：郭院士談了國外的，那我來介紹下國內智慧城市的發展。各地的智慧城市建設各有千秋。比如說，從技術運用上來看，杭州是支付之都，銀川的PPP建設模式很有特色，上海圍繞“補短板”打造了智慧社區，也給人留下了很深刻的印象。

中國智慧城市建設，從一開始，就以建設世界一流智慧城市為追求。我們設定的建設目標也非常全面，包括了加強城市監管、完成信息化基礎設施建設、調整經濟結構、提高居民生活質量等方面。所以從這個角度來看，我們的智慧城市建設與國外相比，是有自己的優勢的。

中國在智慧城市上已經在探索一條新路，有的方面走在了歐美等發達國家前面。我注意到歐洲國家特別重視用智慧化手段來實現綠色發展。節能減排、低碳、可持續的旗幟舉得很高，措施很實，這些方面值得我們借鑒和學習。